环土壤〔2021〕13号 |
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各省、自治区、直辖市生态环境厅（局）、农业农村（农牧）厅（局、委）、自然资源主管部门、林业和草原主管部门，新疆生产建设兵团生态环境局、农业农村局、自然资源局、林草局：
为规范农用地土壤污染责任人的认定，依据《中华人民共和国环境保护法》《中华人民共和国土壤污染防治法》《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国森林法》等相关法律，生态环境部会同农业农村部、自然资源部、林草局制定了《农用地土壤污染责任人认定暂行办法》。现印发给你们，请遵照执行。
请及时总结实施过程中的典型案例、建议意见，并反馈生态环境部、农业农村部、自然资源部、林草局。
生态环境部
农业农村部
自然资源部
林草局
2021年1月28日
（此件社会公开）
农用地土壤污染责任人认定暂行办法
第一章 总则
第一条为规范农用地土壤污染责任人的认定，依据《中华人民共和国环境保护法》《中华人民共和国土壤污染防治法》《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国森林法》等相关法律，制定本办法。
第二条本办法适用于农业农村、林草主管部门会同生态环境、自然资源主管部门依法行使监督管理职责中农用地土壤污染责任人不明确或者存在争议时的土壤污染责任人认定活动。涉及农用地土壤污染责任的单位和个人之间，因农用地土壤污染民事纠纷引发的土壤污染责任人认定活动，不适用本办法。
前款所称农用地，主要包括耕地、林地、草地和其他农用地。
本办法所称土壤污染责任人不明确或者存在争议，包括以下情形：
（一）农用地或者其周边曾存在多个从事生产经营活动的单位和个人的；
（二）农用地土壤污染存在多种来源的；
（三）法律法规规章规定的其他情形。
第三条本办法所称农用地土壤污染责任人（以下简称土壤污染责任人），是指因排放、倾倒、堆存、填埋、泄漏、遗撒、渗漏、流失、扬散污染物或者其他有毒有害物质等，造成农用地土壤污染，需要依法承担土壤污染风险管控和修复责任的单位和个人。
本办法所称涉及土壤污染责任的单位和个人，是指实施前款所列行为，可能造成农用地土壤污染的单位和个人。
第四条土壤污染责任人认定由农用地所在地县级以上地方农业农村、林草主管部门会同同级生态环境、自然资源主管部门负责。
跨行政区域的农用地土壤污染责任人认定由其上一级地方农业农村、林草主管部门会同同级生态环境、自然资源主管部门负责。
第五条耕地由农业农村主管部门会同生态环境、自然资源主管部门认定土壤污染责任人；林地、草地由林草主管部门会同生态环境、自然资源主管部门认定土壤污染责任人；其他农用地由农业农村、林草主管部门按照职责分工会同生态环境、自然资源主管部门认定土壤污染责任人。
第六条土壤污染责任人负有实施土壤污染风险管控和修复的义务。
土壤污染风险管控和修复，包括土壤污染状况调查和土壤污染风险评估、风险管控、修复、风险管控效果评估、修复效果评估、后期管理等活动。
第七条农用地及其周边曾存在的涉及土壤污染责任的单位和个人，应当协助开展土壤污染状况调查。
第八条国家鼓励涉及土壤污染责任的多个单位和个人之间就土壤污染责任承担及责任份额进行协商，达成协议。无法协商一致的，由农用地土壤污染责任人认定委员会综合考虑各自对土壤的污染程度、责任人的陈述申辩情况等因素确定责任份额。
第九条国家鼓励任何组织和个人提供土壤污染责任人认定的有关线索。
国家鼓励和支持涉及土壤污染责任的单位和个人自愿实施土壤污染风险管控和修复。
第二章 启动与调查
第十条土壤污染责任人不明确或者存在争议，依法需要采取风险管控措施或者实施修复的农用地，符合下列情形之一的，由县级以上地方农业农村、林草主管部门会同生态环境、自然资源主管部门制定年度工作计划，启动农用地土壤污染责任人认定：
（一）周边曾存在相关污染源或者有明显污染物排放；
（二）倾倒、堆存、填埋、泄漏、遗撒、渗漏、流失、扬散污染物或者其他有毒有害物质。
在制定年度工作计划时，应当综合考虑本行政区域农用地污染状况、相关举报情况等因素。对农民群众反映强烈的突出问题，应当有重点地纳入年度工作计划。
第十一条农业农村、林草主管部门会同生态环境、自然资源主管部门可以成立调查组启动土壤污染责任人调查，也可以指定或者委托调查机构启动调查工作。
前款规定的调查机构，应当具备土壤污染责任人认定所需要的专业技术能力。调查机构、调查人员不得与所调查的农用地、涉及土壤污染责任的单位和个人存在利益关系。
第十二条调查组或者调查机构应当按照客观公正、实事求是的原则，做好土壤污染责任人调查工作，并提交调查报告。
调查组或者调查机构应当重点针对涉及土壤污染责任的单位和个人的污染行为，以及该污染行为与农用地土壤污染之间的因果关系等开展调查。
第十三条调查组或者调查机构开展土壤污染责任人调查时，可以向农业农村主管部门调取受污染农用地区域及其周边有关行政执法情况等材料；向林草主管部门调取林地、草地利用过程中有关行政执法情况等材料；向生态环境主管部门调取农用地及其周边涉及的突发环境事件处理情况、相关单位和个人环境行政执法情况等材料；向自然资源主管部门调取农用地及周边土地、矿产等自然资源开发利用情况及有关行政执法情况、地球化学背景调查信息、水文地质信息等材料。
调查组或者调查机构开展土壤污染责任人调查时，可以向农用地及其周边有关单位和个人调查其生产经营活动中污染物排放、污染防治设施运行、污染事故、相关生产工艺等情况。有关单位和个人应当如实提供相关材料。
调查人员可以向其他有关单位和个人了解与土壤污染有关的情况。
第十四条调查组开展土壤污染责任人调查，需要进行鉴定评估的，农业农村、林草主管部门可以会同生态环境、自然资源主管部门指定或者委托相关技术机构开展鉴定评估。
调查机构开展土壤污染责任人调查，需要进行鉴定评估的，可以委托相关技术机构开展鉴定评估。
第十五条同时符合下列条件的，可以认定污染行为与土壤污染之间存在因果关系：
（一）在农用地土壤中检测出特征污染物，且含量超出国家、地方、行业标准中最严限值，或者超出对照区含量；
（二）疑似土壤污染责任人存在向农用地土壤排放或者增加特征污染物的可能；
（三）无其他相似污染源，或者相似污染源对受污染农用地土壤的影响可以排除或者忽略；
（四）受污染农用地土壤可以排除仅受气候变化、自然灾害、高背景值等非人为因素的影响。
不能同时符合上述条件的，应当得出不存在或者无法认定因果关系的结论。
第十六条有下列情形之一的，属于土壤污染责任人无法认定：
（一）不存在或者无法认定因果关系；
（二）无法确定土壤污染责任人的具体身份信息；
（三）土壤污染责任人灭失的。
第十七条调查组或者调查机构应当自启动调查之日起六十个工作日内完成调查工作，并提交调查报告；情况复杂，不能在规定期限内完成调查的，经农业农村、林草主管部门会同生态环境、自然资源主管部门批准，可以适当延长。
鉴定评估时间不计入前款规定的调查期限。
第十八条调查组或者调查机构提交的调查报告应当包括以下内容：
（一）农用地地块及其污染状况概述；
（二）法律法规规章和技术依据；
（三）调查过程；
（四）土壤污染责任人认定理由；
（五）土壤污染责任人认定意见及责任份额；
（六）其他需要说明的事项。
调查报告应当附具有关证据材料。
第三章 审查与认定
第十九条县级以上地方农业农村、林草主管部门会同生态环境、自然资源主管部门成立土壤污染责任人认定委员会（以下简称认定委员会）。认定委员会成员由县级以上地方农业农村、林草、生态环境、自然资源主管部门专职工作人员和有关专家组成。认定委员会成员不得与要审查的土壤污染责任人调查工作存在利益关系。
调查工作结束后，原则上三个工作日内，调查组或者调查机构应当将调查报告提交认定委员会进行审查。
认定委员会应当自收到调查报告之日起十五个工作日内进行审查，出具审查意见。审查意见应当包括以下内容：
（一）调查报告提出的事实是否清楚、证据是否确实充分、适用法律是否正确；
（二）调查程序是否合法合规；
（三）是否通过审查的结论。
第二十条调查报告通过审查的，认定委员会应当在三个工作日内将调查报告及审查意见报送农业农村、林草、生态环境、自然资源主管部门。
调查报告未通过审查的，认定委员会应当将调查报告退回调查组或者调查机构补充调查或者重新调查。调查组或者调查机构应当自调查报告退回之日起三十日内重新提交调查报告。
第二十一条农业农村、林草主管部门会同生态环境、自然资源主管部门应当自收到认定委员会报送的调查报告及审查意见之日起十五个工作日内作出决定，并于十个工作日内连同认定委员会审查意见告知土壤污染责任人。
第四章 其他规定
第二十二条在土壤污染责任人调查、审查过程中以及作出决定前，应当充分听取农村集体经济组织及其成员、农民专业合作社及其他农业生产经营主体、涉及土壤污染责任的单位和个人的陈述、申辩。农村集体经济组织及其成员、农民专业合作社及其他农业生产经营主体、涉及土壤污染责任的单位和个人提出的事实、理由或者证据成立的，应当予以采纳。
第二十三条土壤污染责任人对土壤污染责任人认定决定不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。
第二十四条土壤污染责任人认定工作结束后，农业农村、林草主管部门会同生态环境、自然资源主管部门应当及时归档。档案材料应当至少保存三十年。
第二十五条土壤污染责任人认定过程中，发生下列情形之一，可以终止土壤污染责任人认定：
（一）涉及土壤污染责任的单位和个人之间就土壤污染责任承担及责任份额协商达成一致，相关协议书报启动认定调查的农业农村、林草主管部门会同生态环境、自然资源主管部门备案；
（二）经诉讼等确认土壤污染责任。
第二十六条从事土壤污染责任人认定的调查、审查与决定的有关单位和人员应当恪尽职守、诚信公正。未经有权机关批准，不得擅自发布有关信息。不得利用土壤污染责任人认定工作牟取私利。
第二十七条开展土壤污染责任人认定所需资金，农业农村、林草、生态环境和自然资源主管部门应当依照《中华人民共和国土壤污染防治法》第七十条规定，向同级人民政府申请。
第五章 附则
第二十八条省级农业农村、林草主管部门可以根据本办法，会同同级生态环境、自然资源主管部门，结合当地实际，制定具体实施细则，并报农业农村部、国家林草局、生态环境部、自然资源部备案。
第二十九条本办法自2021年5月1日起施行。
生态环境部办公厅2021年1月29日印发
生态环境部日前与相关部门联合发布了《建设用地土壤污染责任人认定暂行办法》和《农用地土壤污染责任人认定暂行办法》（以下简称两个《办法》）。生态环境部土壤生态环境司有关负责人就两个《办法》的背景、意义、主要内容等回答了记者提问。
问：两个《办法》出台有哪些背景和意义？
答：《中华人民共和国土壤污染防治法》（以下简称《土壤法》）规定，“土壤污染责任人不明确或者存在争议的，农用地由地方人民政府农业农村、林业草原主管部门会同生态环境、自然资源主管部门认定，建设用地由地方人民政府生态环境主管部门会同自然资源主管部门认定。认定办法由国务院生态环境主管部门会同有关部门制定。”
两个《办法》的出台，将为在土壤污染责任人不明确或者存在争议的情况下，开展责任人认定提供依据，进一步落实污染担责的原则。
问：两个《办法》的适用范围是什么？
答：两个《办法》适用于行政主管部门在依法行使监督管理职责中，对建设用地和农用地土壤污染责任人不明确或者存在争议的情况下，开展的土壤污染责任人认定活动。这是当前土壤污染责任人认定工作的重点。涉及民事纠纷的责任人认定应当依据民事法律予以确定，不适用本《办法》。
问：土壤污染责任人指什么单位和个人？
答： 土壤污染责任人，是指因排放、倾倒、堆存、填埋、泄漏、遗撒、渗漏、流失、扬散污染物或者其他有毒有害物质等，造成农用地或建设用地土壤污染，需要依法承担土壤污染风险管控和修复责任的单位和个人。
需要指出的是，依据《土壤法》，土壤污染，是指因人为因素导致某种物质进入陆地表层土壤，引起土壤化学、物理、生物等方面特性的改变，影响土壤功能和有效利用，危害公众健康或者破坏生态环境的现象。也就是非人为因素导致的土壤相关问题不属于土壤污染，比如重金属高背景问题。
问：土壤污染责任人依法承担何种义务？
答：土壤污染是一种状态，只要污染状态存在，土壤污染责任人就有担责的义务。
《土壤法》对土壤污染责任人如何履行义务进行了明确，即土壤污染责任人负有土壤污染风险管控和修复的义务。土壤污染风险管控和修复，包括土壤污染状况调查和土壤污染风险评估、风险管控、修复、风险管控效果评估、修复效果评估、后期管理等活动。
问：如何保障科学合理认定土壤污染责任人？
答：土壤污染责任人认定涉及历史污染调查、污染因果关系判定等，是需要在实践中深入探索的一个难点问题。为确保科学合理认定土壤污染责任，两个《办法》制定了严格的认定程序。
一是开展调查。认定部门可以成立调查组开展调查，也可以指定或者委托调查机构启动调查工作。调查组或者调查机构的主要职责是：调查污染行为，判断污染行为与土壤污染之间的因果关系。
二是审查调查报告。行政机关专职人员和有关专家成立土壤污染责任人认定委员会，对调查报告进行审查，并出具审查意见，包括调查报告提出的事实是否清楚、证据是否确实充分、适用法律是否正确；调查程序是否合法合规；以及是否通过审查的结论。成立土壤污染责任人认定委员会，有利于培养稳定的认定队伍，提高认定工作的水平。
三是作出决定。行政主管部门在收到土壤污染责任人认定委员会报送的调查报告及审查意见后，作出认定决定，并连同土壤污染责任人认定委员会审查意见告知相关当事人。
同时，两个《办法》规定：在土壤污染责任人调查、审查过程中以及作出决定前，应当充分听取相关当事人的陈述、申辩。相关当事人提出的事实、理由或者证据成立的，应当予以采纳。
问：责任人认定的费用由谁来承担，是否会加重企业负担？
答：依据《土壤法》第七十条关于“各级人民政府应当加强对土壤污染的防治，安排必要的资金用于下列事项……（二）各级人民政府及其有关部门组织实施的土壤污染状况普查、监测、调查和土壤污染责任人认定、风险评估、风险管控、修复等活动”的规定，两个《办法》明确，开展土壤污染责任人认定所需的资金由相关行政主管部门依法向同级人民政府申请，不得向申请人收取任何费用。因此，土壤污染责任人认定工作不会加重企业负担。
问：拟取得土地使用权的单位或个人如何尽可能避免出现土壤污染责任纠纷的情况？
答：《土壤法》及配套政策就土壤污染状况调查做出了诸多制度安排，如：“各类涉及土地利用的规划和可能造成土壤污染的建设项目，应当依法进行环境影响评价”，“用途变更为住宅、公共管理与公共服务用地的，变更前应当按照规定进行土壤污染状况调查”，“土壤污染重点监管单位生产经营用地的用途变更或者在其土地使用权收回、转让前，应当由土地使用权人按照规定进行土壤污染状况调查。土壤污染状况调查报告应当作为不动产登记资料送交地方人民政府不动产登记机构，并报地方人民政府生态环境主管部门备案。”《环境影响评价技术导则—土壤环境》（HJ964-2018）要求开展土壤环境现状调查。
拟取得土地使用权的单位或个人可以依法向相关单位了解土壤污染状况，以避免可能存在的土壤污染带来后续土壤污染责任纠纷的风险。